Por Miguel Carrillo Bascary
Consulta que origina mi aporte
La
colega María Teresa Luvino de la
provincia de Córdoba (Argentina), por intermedio del doctor Rolando Lionel Martín Andolfi, de Chaco,
formulan una consulta sobre:
¿Si existe un proyecto
de crear alguna bandera departamental en la provincia de Santa Fe? y en tal caso:
¿Debería considerarse una “bandera de estado”?
¿Correspondería rendirle honores particulares y
otorgarle la precedencia correspondiente? y, finalmente,
¿Debería categorizarse cómo "bandera
subnacional"?
Sobre
esto, agrega el doctor Andolfi: “entiendo que los departamentos políticos son
meras divisiones administrativas, sin autoridades ni jefaturas de gobierno o
reparticiones públicas específicas, por lo que no deberían considerarse un estado
intermedio entre provincia y municipio y eso se trasladaría a un eventual
símbolo que pudiera crearse”.
Los departamentos en el Derecho
Provincial argentino
Para
responder a los interrogantes formulados debemos referirnos a la naturaleza jurídica de los “departamentos”
en el Derecho Interno argentino.
Para quienes no
tengan esta nacionalidad corresponde explicar que Argentina se compone de 23
provincias (equivalentes a los estados subnacionales en otras federaciones,
como por ejemplo: Estados Unidos, Brasil, Australia o Alemania) y un distrito
(capital) federal.
En
algunas provincias el vocablo “departamento”
indica a una forma de gobierno de nivel municipal; son los “municipios partidos” o “partidos”,
sencillamente.
En
la mayoría de las provincias argentinas, el “departamento” indica una porción en
que se divide su territorio para atender algunas funciones propias del gobierno
local. En estos casos las municipalidades o comunas son distritos urbanos,
ciudades o pueblos.
Origen colonial de los departamentos
Antiguamente
los departamentos eran descentralizaciones
del poder administrativo provincial a cuyo frente actuaba un “jefe político” que era un delegado del
gobernador, quién lo designaba a voluntad. De este jefe dependía la policía
local y las diversas oficinas radicadas en la jurisdicción, fundamentalmente el
Registro Civil. Tal delegación se justificaba en la necesidad de facilitar el
ejercicio del poder en tiempos donde las dificultades de comunicación lo
exigían. Reitero, el jefe político ejercía la autoridad que le había sido delegada
en un territorio definido por la ley, el que se nombraba “departamento”,
precisamente por ser una “parte” de la administración provincial.
Estos
funcionarios derivaban de los “alcaldes
de hermandad” que designaban los cabildos como sus delegados políticos en
un “pago”, es decir, una circunscripción territorial. De estos alcaldes
dependía la milicia local; también ejercían funciones políticas y de control
social en las competencias que tenían asignadas los cabildos.
Dos tipos de departamentos
La
moderna gestión de los gobiernos provinciales y las facilidades de comunicación
hicieron desaparecer a los jefes políticos pero los departamentos persistieron
como marco de acción de las diversas ramas del poder administrativo. Hoy, en
aquellas provincias con Legislatura bicameral esas circunscripciones se usan
como base electoral para designar el
Senado local. En el caso de Santa Fe, que tomo como referencia, existen 19
senadores, uno por cada departamento provincial.
Ubicación de la provincia de Santa Fe en el mapa de Argentina
Mientras
que en algunas provincias los
departamentos pueden asimilarse en lo territorial a los “partidos”, pero en
realidad son una forma de estado
municipal que encuentra su más común ejemplo en las provincias de Bs. Aires;
Catamarca; Mendoza y San Juan, entre otras.
No debemos confundir estos
departamentos/municipales con los departamentos administrativos que son los que motivan la consulta.
Los primeros, son
creados por ley provincial pero se originan en el mandato de organizar el régimen
municipal contenido en los artículos 5º y 123 de la Constitución nacional, por
los que podemos decir que tienen “raíz constitucional”.
Por su parte, los departamentos
administrativos carecen de origen constitucional, aunque también son creados por
la ley provincial.
Una distinción esencial
La
doctrina indica que todo estado debe
poseer: territorio, población y un poder que se corporiza en un gobierno.
Los
departamentos-municipios tienen
territorio (demarcado por ley); población (formada por las personas que habitan
en ese territorio) y un poder, visibilizado en un gobierno municipal (corporizado
en un intendente y en el concejo municipal o deliberante, como se los designa;
creado por ley o surgidos de la autonomía institucional que prevé la
Constitución nacional en su artículo 123). Esta tríada ratifica que los departamentos-municipios son verdaderos
“estados” en el marco que prevé la Constitución y el ordenamiento normativo
provincial respectivo. Dicho de otra manera, es evidente entonces que los
departamentos-municipios tienen clara entidad de Derecho Público y por ende, son
una forma de organización estatal.
Por
su parte, los departamentos
administrativos, tienen un territorio demarcado por ley y una población que
lo habita; pero carecen de gobierno.
Esto nos indica que, si bien gozan de
naturaleza de Derecho Público, no son estados ya que les falta uno de los
elementos esenciales para su existencia como tales.
En este punto,
advierto que que este tipo de entidad tiene una autoridad que representa a su
electorado a los efectos legislativos, son el o los senadores departamentales;
pero estos funcionarios carecen de funciones ejecutivas propiamente dichas, su “poder”
se limita a la representar a la ciudadanía del departamento en el Senado
provincial. En sí mismo, un senador departamental no gobierna pues el órgano
que integra demanda una pluralidad de miembros, el Senado. Un senador sin
Senado carece de poder.
En
consecuencia, los departamentos
administrativos no tienen ningun grado de supremacía respecto de los municipios
y comunas que existen dentro de sus límites.
Tras
esta ciertamente amplia, pero necesaria
aclaración estamos en condiciones de elaborar las respuestas a los temas en
consideración. Pero aún así hay que hacer otras consideraciones.
Recuperación y surgimiento de las
banderas particulares
En
los últimos treinta años en Argentina surgió un movimiento inorgánico que responde a los deseos de diversos
conglomerados humanos de expresar su identidad visibilizándose en la
consideración general. Una temática que demandaría muchas consideraciones que
nos apartaría de nuestro particular análisis.
Fruto
de esta realidad son las banderas
provinciales, las de municipios y comunas. Las mismas surgieron en forma
explosiva; expresan las características socio económicas de las entidades a las
que representan; los valores con que se identifican; sus aspiraciones y sus
tradiciones.
En
el año 2017, por iniciativa del senador del departamento Vera en la provincia de Santa Fe se promovió un
concurso para definir la bandera que representara a la jurisdicción. La
participación pública implícita legitimó la decisión. Como referencia política
parece haber obtenido algún rédito ya que otros senadores siguieron el ejemplo,
es el caso de San Jerónimo y San Lorenzo;
que oficializaron sus banderas a fines del 2018. Actualmente se encuentra en
pleno desarrollo una propuesta similar en el departamento Castellanos.
Mapa señalizando los departamentos que usan este tipo de banderas
(naranja)
En verde, el de Castellanos, donde está en vía de implementarse
Respuestas a lo planteado
En
consecuencia, en orden a las prácticas de Ceremonial y teniendo en
consideración las observaciones volcadas, en mi entender las respuestas a los interrogantes serían:
A la pregunta base: ¿existe un proyecto de crear banderas departamentales en la provincia de Santa Fe?, se responde:
Es
un hecho, no ya un proyecto, la existencia de banderas de los departamentos de Vera, San jerónimo y San Lorenzo en la
provincia de Santa Fe.
A las subsiguientes:
¿Las banderas de de los departamentos
administrativos ¿debería considerarse como “banderas estatales”?
¿Correspondería rendir honores
particulares a una bandera departamental y otorgarle la precedencia
correspondiente? y,
Una bandera departamental, ¿debería
categorizarse cómo "bandera subnacional"?
Evidentemente,
las mismas no son banderas de un estado
por cuanto los departamentos no tienen naturaleza de “estado” sino de
circunscripción administrativa, aún cuando hayan sido delimitados por una ley y
que sirvan como base para elegir senadores departamentales.
Por
lo tanto, no corresponde “rendirles
honores particulares” ni tampoco “otorgarles precedencia” por sobre las que
identifican a las municipalidades y comunas; que sí son entidades estatales. De
manera que no pueden “categorizarse como
banderas subnacionales”.
Sin embargo, apunto que:
a) A consecuencia de la respuesta
dada a la primera pregunta, estas
banderas representan a un espacio territorial como hecho sociológico, ya
que no existe una norma que las oficialice.
b) Nada impide usar una enseña departamental como emblema del conjunto de
las ciudades y pueblos que integran la jurisdicción, pero no corresponde reconocerles
una entidad de representación política por cuanto, reitero, los departamentos
administrativos no son estados.
En otros estados se usan banderas para identificar a segmentos de la
Administración pública, como sería el caso del Poder Judicial de República
Dominicana y del Perú; o de la Policía de ese primer estado. Obviamente que corporizan una rama del poder político, pero carecen de territorio y de
población, por lo que corresponde reconocerlas como emblemas institucionales, lo que tampoco sería propio respecto de las enseñas de departamentos administrativos.
Banderas del Poder Judicial y de la Policía de Rep.
Dominicana
Bandera del Poder Judicial del Perú
Último interrogante
A
esta altura correspondería preguntarse y así lo hago, si las banderas
departamentales no son insignias estatales ¿cuál
es su naturaleza?
A mi personal juicio, son vexilos
sociológicos, ya que expresan a
un conglomerado social, a las personas a instituciones que actúan dentro de un
mismo departamento.
Juicios finales
La
aparición de las banderas de los departamentos administrativos en la
Vexilología es la más reciente novedad
en la materia; de manera que las siguientes no resultan definitivas.
Por
lo que conozco hasta ahora, el fenómeno ocurre solo en Santa Fe.
El
proceso está en incipiente desarrollo,
pero al parecer puede ampliarse y, eventualmente, extenderse a otras provincias
argentinas.
Este
tipo de vexilo carece de normas que
lo encuadre.
Su
definición descansa en la decisión del
senador departamental que motu propio promueva su adopción, sin perjuicio
de que coadyuven para ello los gobiernos de las municipalidades y comunas que abarque, al que también podrían sumarse entidades privadas de la
circunscripción.
Habrá
que estudiar detenidamente la forma
en que se desarrollen las facetas de aceptación, divulgación y enriquecimiento
de estos emblemas.
A
priori, suscitan serias dudas sobre su vigencia
en el tiempo más allá de cuanto implique la presencia del senador que los
haya promovido, particularmente una vez de que hay finalizado su mandato.
Desde
el Protocolo, la particular naturaleza de este
tipo de banderas planteará numerosos interrogantes entre los profesionales
del rubro y organizadores de eventos. Al respecto, cuando sea necesario usarla,
me inclino por instalarla en forma
diferenciada a las que indudablemente representan a estados: el nacional,
el provincial y el municipal. Desarrollo el posicionamiento en el croquis siguiente:
En posición de privilegio, la Bandera nacional. Indicadas como "1"
correspondería ubicar la de provincia y el municipio o comuna
Señalada como "2", la enseña del departamento administrativo
Finalmente,
una observación fundamental: no
deben confundirse las banderas de los departamentos administrativos de aquellas
otras que representan a los departamentos-partidos (municipales)
Sobre gustos ... no hay nada escrito
Sobre diseño de banderas tampoco, pero analizando las tres que abren esta entrada, mis preferencias se inclinan netamente por la de Vera. Respetando las razones que determinaron elegir los que representan a San Jerónimo y San Lorenzo, su composición resulta anfractuosa; excesivamente compleja en las cargas que portan; aunque no dejo de señalar que los colores de la segunda tienen una particular fuerza.
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